Activación de las políticas públicas de empleo. El caso de los programas de capacitación para jóvenes en Argentina y Chile

Pablo Cienfuegos F. y Francia Vera M.

Introducción

Actualmente el debate sobre la importancia del empleo en la inclusión social y las formas de incorporación al mercado laboral, ha cobrado relevancia a partir de las altas tasas de desempleo registradas por la población en general, y por los jóvenes en particular.

Así, la crisis económica del 2008 ha favorecido la tendencia a nivel mundial, fuertemente aplicada desde los años 90, de adoptaralgún modelo de activación de las políticas públicas en los distintos programas de gobierno y reformas estatales. Los países latinoamericanos han sido parte de esa proyección en donde la activación de las políticas ha tomado diversas formas, enfoques y proporciones.

A partir de la necesidad de dar cuenta de dicha tendencia latinoamericana se realizó una investigación, resultantede una pasantía académica entrela Universidad Alberto Hurtado de Chile y el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales CEIL-CONICET de Argentina, que tuvo por objetivo general analizar las características que adoptan las políticas de activación en los programas de capacitación para el empleo a jóvenes de Argentina y Chile en 2011, para la cual recibimos la colaboración de la becaria Brenda Brown quien se circunscribe a estos temas de análisis.

 

El proceso de activación: definición y aplicaciones

Dentro del conjunto de políticas de empleo en sentido estricto, se debe realizar una distinción entre políticas activas (PAE) y políticas pasivas. En el primer grupo se encuentran las herramientas que ayudan a los desempleados a su (re)inserción en el mercado de trabajo: son políticas que atienden a problemas estructurales del mercado de trabajo. El segundo grupo, las políticas pasivas tienen la misión de proporcionar cierta seguridad a aquellas personas desprovistas de un empleo: son políticas que atienden a problemas coyunturales o circunstanciales del mercado de trabajo (Gautié, 2009).

El proceso de activación puede definirse como “untipo de intervención social de los poderes públicos dirigida a la movilización y a la mejora de la adaptabilidad de la mano de obra en general y de los desempleados, en particular” (Moreno & Serrano, 2009: 23), donde el sujeto siempre será el foco de las acciones y, al mismo tiempo, el responsable de su éxito.En síntesis, las PAE ponen énfasis en la empleabilidad de los individuos, que se refiere a la activación de sus actitudes, comportamientos, motivaciones y habilidades para incorporarse al mercado del trabajo: es decir, su adaptabilidad.

En América Latina, las políticas activas de empleo “se han convertido hoy en día en un importante instrumento de política que abarca una amplia gama de actividades, destinadas a mejorar la calidad de la oferta de trabajo, a través de programas como los de capacitación o readiestramiento de mano de obra; a incrementar la demanda de trabajo, mediante la creación directa de empleos, o a mejorar la vinculación entre trabajadores y empleos, por medio de la intermediación, la mejor información y el apoyo a la búsqueda de empleo (Samaniego, 2002: 13). Así, las orientaciones que tomó la activación se sintetizan en las siguientes características: (1) el apoyo a la inserción laboral, (2) un enfoque estructural de la política con perspectiva a largo plazo, (3) la focalización a grupos en desventaja, (4) la atención al autoempleo y la microempresa, (5) coexistencia de lo privado y lo social en la implementación de las políticas.

Particularmente, los casos de Argentina y Chile permiten advertir un fuerte impulso a este proceso de activación. Para analizar sus características, se realizó una investigación cualitativa documental en la cual se revisó el marco regulatorio que norma los programas para jóvenes de ambos países, considerando específicamente el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMyMT) en el primero, y el Programa Especial Jóvenes, Formación en Oficios (entre otros) para el segundo caso.

El análisis operó sobre la base de tres dimensiones: (i) orientación de las políticas de empleo, (ii) los beneficiarios y acceso a los programas, y (iii) su funcionamiento, sustentadas en la revisión y conceptualización teórica del proceso de activación a nivel mundial, observando particularmente el desarrollo del Modelo Social Europeo y el Workfare en los países anglosajones.

 

Orientación, beneficiarios y acceso

Las PAE actúan sobre la oferta y la demanda de trabajo y su objetivo es lograr la (re)inserción de los desempleados al mundo laboral. La definición de políticas activas de empleo se basa en otorgar las herramientas necesarias a los individuos para su adaptación al mercado laboral, y también sobre el aumento de la demanda de trabajo, desde una perspectiva a largo plazo. En cuanto a programas dirigidos a jóvenes, tanto el caso de Argentina como el de Chile tienen en común dentro de sus acciones, la formación y capacitación para el empleo como la principal herramienta para aumentar la empleabilidad de los jóvenes. Sin embargo, pudimos apreciar algunas diferencias entre ambos.

En laprimera dimensión sobre la orientación de las políticas públicas, en general pudimos advertir que existe, en Chile, una marcada tendencia a la formación de capital humano y al aumento de la empleabilidad de los jóvenes para lograr específicamente encontrar empleos de calidad; mientras en Argentina se apunta a una inclusión no sólo laboral sino también social, que trasciende el hecho de encontrar empleos de calidad, y se enfoca en protecciones sociales.

En base a la segunda dimensión, las políticas de empleo en Argentina apuntan al grupo vulnerable de los jóvenes en general, siempre y cuando no tengan un empleo y no hayan completado sus estudios. Cumpliendo este requisito, el PJMyMT es de acceso universal, sin considerar límites de cupos ni procesos de selección, y tiene una perspectiva a largo plazo en el modelo estructural del país. Los beneficiarios de Chile en cambio son jóvenes con riesgo social y vulnerabilidad en cuanto a su condición socioeconómica. Estos programas atienden la contingencia de los problemas de desigualdad y de pobreza, focalizándose en los grupos que son más proclives a vivir situaciones de empleos flexibles y precarios.

Respecto a la última dimensión, sobre el funcionamiento y ejecución, las diferencias y similitudes entre Argentina y Chile están dadas por pequeños elementos que determinan finalmente el contenido y la forma en que se desarrolla la política pública de empleo. Cada línea de acción y enfoque tiene objetivos claros que apuntan siempre al individuo, a mejorar sus capacidades y a otorgarle herramientas, para que a largo plazo se logre un equilibrio entre la oferta y la demanda de trabajo y el Estado solo tenga un rol de mediador entre las partes. Los individuos buscan la mayor cantidad de oportunidades ya que cada vez dependen más de sí mismos: la individualización y la precarización del trabajo acechan constantemente las condiciones de vida de los jóvenes, sobre todo a quienes no completaron su educación básica y buscan su primer empleo.

Finalmente, es necesario considerar las tres dimensiones analizadas en función de la importancia de las políticas de empleo y al proceso de activación. La salida del desempleo es un tema fundamental dentro de las políticas implementadas por una nación, y la orientación que toman estas políticas depende del modelo propuesto a nivel de estructura. Esta orientación se basa no sólo en la salida del desempleo, sino que considera la inclusión social de los individuos a partir de acciones que apelan a lograr el equilibrio entre la oferta y la demanda de empleo. En este caso, analizamos la forma en que se enfocan los dos países para mejorar las condiciones de empleabilidad de los trabajadores como uno de los principales ejes para la inserción laboral. Sin embargo, es posible dar cuenta que en Argentina se trabaja en un programa de alcance universal para todos los jóvenes que no terminaron su enseñanza básica y no tienen empleo, mientras que en Chile el foco se pone en grupos vulnerables de jóvenes a partir de su situación socioeconómica y alguna otra condición que profundice su vulnerabilidad como pertenecer a regiones en situación de pobreza, ser mujer, no haber terminado sus estudios, etc. Asimismo, las acciones que proponen los programas se dirigen a otorgar a los individuos la mayor cantidad de herramientas para que se hagan responsables de su bienestar a partir de la inserción en el mercado de trabajo. Este proceso de individualización se reproduce por las políticas activas de empleo, con algunas similitudes al modelo Workfare, enfocado en la superación de la pobreza, a la par de la aplicación de un modelo europeo de activación en la cual el Estado no asegura la inclusión social sino mediante el desarrollo de las propias capacidades de los individuos.

 

Reflexiones finales

En primer lugar, es posible concluir que el Modelo Social Europeo (MSE) de activación de las políticas de empleo tiene una fuerte influencia tanto en Argentina como en Chile, ya que la orientación de ambos países está ligada al mejoramiento de la empleabilidad como uno de los pilares fundamentales para la salida al desempleo. Si bien la activación en este modelo se caracteriza por el mejoramiento de la oferta, el aumento en la demanda de trabajo, y el equilibrio entre oferta y demanda laboral, el más claro componente que comparten ambos países es el primero, enfocado a la capacitación de los trabajadores para la inserción laboral. El objetivo de las políticas de empleo en Argentina es la inclusión social y laboral de los jóvenes a partir de acciones que apunten a mejorar las habilidades y competencias de los individuos, mientras en el caso chileno, el objetivo está en aumentar la probabilidad de encontrar un empleo de calidad y de mejorar los ingresos. Ambos apuntan a otorgar a los sujetos la responsabilidad de capacitarse para lograr insertarse en el mundo laboral, con la diferencia de que el primerocomprende la inclusión laboral como una inclusión que genera prestaciones sociales, mientras en el otro se apela específicamente a tener un empleo, lo que derivará tanto a salir del desempleo como de la pobreza.

Esta activación de las políticas de empleo trae consigo un fuerte proceso de individualización de los sujetos, ya que el Estado otorga las herramientas y condiciones mínimas a los ciudadanos para que ellos tengan que hacerse cargo de su inclusión social. Este modelo deja la protección y seguridad social de lado para capacitar a los individuos y hacerlos responsables de su propia seguridad laboral.

Además, cabe destacar el peligro que implica un posible aumento de la precarización del trabajo, ya que al apelar a la capacitación como política activa de trabajo, no se debe dejar de lado en ningún caso el aumento de la demanda y el mejoramiento de la calidad en los empleos. Si el objetivo de una política pública se restringe a insertar a un individuo a un empleo de calidad, deja de lado otros aspectos muy importantes para la inclusión social del sujeto, como es la permanencia en el tiempo en dicho empleo, las condiciones salariales, la defensa y seguridad de que no volverá al estado de desempleado, o el rechazo en otros programas o empleos por su calidad de beneficiario.

La relación que existe entre el proceso de individualización que se da por estas PAE, y el riesgo de precarización y flexibilidad laboral, se materializan en la necesidad de crear políticas que apunten a una inclusión social y laboral que asegure los derechos como ciudadanos y como trabajadores, y que dé garantías a largo plazo para propiciar la salida al desempleo y a la pobreza.

 

Bibliografía

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- Gautié, J, (2009), Les politiques de l’emploi en Le chômage, La Découverte (Repères), Paris, Francia.

- Moreno, L. & Serrano, A. (2007). Europeización del bienestar y activación. Consejo Superior de investigaciones científicas (UPC-CSIC) Facultad de CC. Políticas y Sociología, UCM Madrid. Política y Sociedad, 2007, Vol. 44, Núm. 2: 31-44.

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- Neffa, J. (dir.) & Brown, B. (2011). Políticas públicas de empleo III 2002/2010, “Empleo, desempleo y políticas de empleo”, Número 7, CEIL – CONICET, Buenos Aires.

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Para citar este artículo: CEIL, "Activación de las políticas públicas de empleo. El caso de los programas de capacitación para jóvenes en Argentina y Chile", 9 marzo, 2013, URL:http://www.ceil-conicet.gov.ar/2013/03/activacion-de-las-politicas-publicas-de-empleo-el-caso-de-los-programas-de-capacitacion-para-jovenes-en-argentina-y-chile/. Consultado: 2 marzo, 2021