Modos de desarrollo y políticas activas de empleo en Argentina (2002-2007) :: Julio C. Neffa

El proyecto se propuso estudiar la relación y articulación entre el modo de desarrollo emergente en Argentina en el período 2002-2007 y las políticas activas de empleo implementadas, partiendo del análisis de la crisis socioeconómica y política de la convertibilidad y sus repercusiones en el mercado de trabajo. En sus inicios se buscaba estudiar sólo la evolución y transformación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) porque había tenido un gran impacto en los años 2002-2005 indagando sobre las dimensiones locales del empleo (en varios Servicios Municipales de Empleo).  Los temas a estudiar eran vastos y ambiciosos pues el marco teórico adoptado requería recuperar la historia, las instituciones y la trayectoria nacional específica del país. Partía de resumir las diversas fases del proceso de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) tradicional  y su agotamiento, el modo de desarrollo de la Convertibilidad y su impacto sobre el empleo (en términos cuantitativos y cualitativos) y, antes de estudiar el nuevo modo de desarrollo, se pasaría revista a las políticas de empleo implementadas en los países de la OCDE después de la crisis de mediados de los años 70, porque inspiraron las que luego se aplicaron en Argentina. Finalmente la investigación se concentraría en la crisis del régimen de la convertibilidad, la emergencia del nuevo modo de desarrollo con sus cambios en las formas institucionales y regularidades económicas, y su relación con las políticas activas de empleo.

Originalmente, los objetivos generales se proponían profundizar el conocimiento de las teorías macroeconómicas heterodoxas y su concepción del mercado de trabajo, analizar el nuevo modo de desarrollo, evaluando el impacto de las políticas de empleo aplicadas después de la crisis, comparando con las anteriores y poniendo el acento en las de carácter activo. Específicamente la teoría heterodoxa movilizada para describir el nuevo modo de desarrollo y el funcionamiento del mercado de trabajo fue la Teoría de la Regulación, con ayuda de la cual se procedió a comparar los dos modelos, focalizándose en la evolución del mercado de trabajo y las políticas adoptadas para resolver sus desequilibrios (Neffa, Eymard-Duvernay, 2007; Neffa, 2007; Neffa, Féliz, Panigo y Pérez, 2006). En un primer momento se puso atención a la transición de las políticas pasivas (como el Plan JyJHD y el Plan Familias) hacia políticas activas, comenzando por el Seguro de Capacitación y Empleo, adoptado en 2005. Estos objetivos específicos, luego fueron ampliados y enriquecidos tomando en cuenta los importantes cambios operados en el modo de desarrollo y la evolución del mercado de trabajo y dieron lugar a varias publicaciones.

El nuevo modelo (la posconvertibilidad)

Se verificó la experiencia histórica de dos diferentes -y opuestos- modelos de desarrollo: la convertibilidad y la posconvertibilidad; las políticas de empleo adoptadas en cada periodo se corresponden directamente con cada uno de ellos. La articulación entre modelos de desarrollo y políticas de empleo, que en términos teóricos y ex – ante, no aparece evidente, se pone claramente de manifiesto cuando se adopta una visión de conjunto distinguiendo entre políticas pasivas (son la mayoría de las que se han aplicado en el modo de desarrollo anterior) y las activas (más frecuente en la posconvertibilidad). Cabe recordar que el fracaso del modo de desarrollo de la convertibilidad concluyó con una fuerte recesión desde 1998 y hasta 2002, que según la EPH de mayo 2002 produjo las mas altas tasas de desempleo y subempleo de la historia, para lo cual las políticas pasivas de empleo anteriores y el PJyJHD tuvieron pocos resultados. Meses más tarde se registraron los records de pobreza, indigencia y exclusión, poniendo de manifiesto una crisis económica, social y política sin precedentes a la cual se intentó enfrentar con políticas sociales. Esta situación es el punto de partida para contrastar con las características del nuevo modo de desarrollo [1].

El modo de desarrollo de la posconvertibilidad y las elevadas tasas de crecimiento del PIB tuvo un impacto directo sobre el nivel de empleo (Neffa, De la Garza, Muñiz Terra, 2009).

Entre las características iniciales del nuevo modo de desarrollo se destacan:

* elevadas tasas de crecimiento del PIB durante el periodo, con excepción de 2009 y 2012 que se sitúan entre las mas altas de la historia económica argentina,

* el fortalecimiento de la intervención del Estado en la economía como actor y regulador del mercado (a quien no se le atribuye la propiedad de optimizar la decisiones de los agentes),

* la megadevaluación de inicios 2002 redujo el costo salarial, estimuló las exportaciones competitivas gracias al tipo de cambio y el fuerte crecimiento del PIB, aprovechando la capacidad instalada ociosa generada por la recesión, aumentó la demanda de fuerza de trabajo, reduciendo rápidamente el desempleo y el subempleo. Las políticas activas de empleo se adoptaron y comenzaron a aplicarse cuando la crisis ya estaba controlada.

* el cambio de actitud del Estado se verificó en la expropiación de varias empresas que entraron en dificultades, o la re-estatización de las empresas privatizadas que no cumplieron con lo establecido en los contratos (Aguas Argentinas, Aerolíneas Argentinas, 51% de YPF REPSOL, entre otras),

* el default a fines de 2001 (el más grande de la historia del capitalismo) y la renegociación de la deuda externa en dos oportunidades con una fuerte quita que involucró al 93% del total, permitió el desendeudamiento externo y la reconstitución del stock de reservas del BCRA a pesar del pago regular de los compromisos asumidos. En 2002, la Deuda Pública Total respecto al PBI significaba el 166%, a fines de 2011, se redujo al 42%. En 2002, la Deuda Pública Total en poder del sector privado, en moneda extranjera, respecto al PBI era 92%; en agosto del 2012 se redujo al 8,4%.
 En 2002, se destinaba el 22% de los recursos tributarios al pago de intereses de la deuda, en agosto 2012, sólo el 6%.

* el gobierno nacional se caracterizó por una defensa y promoción de los derechos humanos, la anulación de las Leyes de “Punto final” y “Obediencia debida” y la reapertura de los juicios a los represores otorgando garantías de un justo proceso y por la aceptación de las numerosas manifestaciones de los movimientos sociales –partidarios u opositores- que bloqueaban las rutas o las calles, sin promover una represión por parte de las fuerzas de seguridad nacional, aunque en varias provincias se registraron hechos de violencia.

* la importancia prioritaria asignada a la economía real (sobre todo a la industria) sobre la economía financiera desalentó, sin eliminar, la especulación financiera e impulsó el fuerte crecimiento del PIB durante varios años consecutivos, interrumpidos por la crisis internacional (2009 y 2012),

* el BCRA administró el mercado de divisas con un tipo de cambio regulado pero flexible que se ajustaba más lentamente que la inflación, y desde la reforma de la Carta Organiza en 2012 jugó un papel más activo para el pago de la deuda externa, hacer transferencias al Tesoro para reducir el déficit fiscal y promover la creación de crédito por parte de los bancos privados y compañías de seguros asignando prioridad a las PYMES. El stock de reservas pasó de casi 10.000 millones en 2002 a 45.000 millones de dólares en 2007, y a partir de esa fecha disminuyó y se estancó alrededor de los 43.000 millones debido al pago de la deuda externa e interna.

* el impulso al crecimiento del PIB se logró por medio de las exportaciones con una demanda y precios internacionales crecientes pero sobre todo por la demanda interna estimulada por el gasto público, el crecimiento del empleo en aproximadamente 3.500.000 personas, y el mejoramiento de los salarios especialmente del sector privado registrado,

* el desarrollo del comercio exterior que genera hasta nuestros días un excedente (que va disminuyendo a pesar de la contribución de la soja y sus derivados) se ha dado junto con la aplicación de retenciones sobre los productos primarios que aumenta significativamente la recaudación, pero genera resistencias de los productores,

* las reformas en el sistema tributario consistieron en la intensificación de los controles gracias a la modernización y racionalización de la AFIP y en lograr mayor progresividad, pero las únicas innovaciones consistieron en nuevos impuestos: el impuesto al cheque y las retenciones a la exportación, pero sin introducir cambios estructurales (bajas alícuotas de impuestos a los altos ingresos personales, exenciones al pago del impuesto a las ganancias a las rentas financieras, a las transferencias de capitales y a los juegos de azar, las exenciones que benefician a los sueldos de los jueces, hacer modificaciones sistemáticas para actualizar el monto de los mínimos no imponibles cuando los sueldos se incrementan para compensar la inflación, etc.),

* una parte importante y creciente del presupuesto nacional se destina al pago de subsidios a los servicios de transporte, electricidad, gas y combustibles para reducir los costos de producción empresaria y el impacto de la inflación sobre los salarios, pero esto sólo beneficia a empresarios y personas que viven en el ámbito del GBA y el Gran La Plata, generando una inequidad,

* la estatización de los fondos previsionales administrados por las AFJP y la vuelta al sistema de reparto permitió incrementar los fondos de la ANSES y constituir el Fondo de Garantía de Sustentabilidad compuesto por diversos tipos de activos financieros: títulos públicos, acciones de sociedades anónimas (por eso ANSES tiene Directores en esas empresas), tenencias de plazos fijos, etc. con el cual se otorgaron créditos al sector productivo y se transfieren recursos al tesoro para reducir el déficit fiscal. Las jubilaciones se pagan con lo recaudado mes a mes por el SIPA (sistema integral previsional argentino): 58% por aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores y 42% vía impuestos (IVA, Ganancias y Combustibles).  Las jubilaciones de ajustan dos veces al año a partir de la ley de movilidad jubilatoria (ley 26.417/08). Anses financia el Plan Conectar-Igualdad para entregar gratuitamente computadoras personales a docentes y alumnos de la escuela secundaria, para reducir la brecha digital.

*las reformas laborales que restituyeron derechos negados o reducidos durante la convertibilidad, así como las políticas del MTEySS en materia de salarios mínimos (partiendo de 200 pesos, creció primero por aumentos de pequeñas sumas fijas y luego a través del Consejo Nacional del Salario, la Productividad y el Empleo hasta superar los 3.000pesos a inicios de 2013) permitieron el fortalecimiento de los sindicatos que asumieron la defensa del empleo de los trabajadores (registrados) en momentos coyunturales, con una lenta recuperación del salario real de esos trabajadores en comparación con el de fines de 2001 y con ello de su participación en el ingreso nacional. El Estatuto del Peón Rural
constituyó un avance respecto del pasado.  El promedio del desempleo para el total de aglomerados urbanos bajó rápidamente desde el 21,5% de la PEA en mayo 2002 a aproximadamente 7% a fines de 2012 y los índices de pobreza e indigencia también bajaron significativamente pero el ritmo amainó y se estancó desde 2007 a raíz del crecimiento de la inflación por encima de los dos dígitos.

* Una de las medidas de reactivación del sector de la construcción y para reducir el déficit de viviendas, es el programa PRO CRE AR, que en su primera versión financia desde 2012 con bajas y largos plazos unas 100.00 viviendas para sectores de ingresos medios, propietarios de terrenos.

*políticas sociales generosas que tienden a ser  universales y transfieren pequeños ingresos a los sectores en condiciones mas vulnerables y por otra parte políticas de seguridad social que incorporaron al sistema previsional mediante la moratoria previsional y pensiones no contributivas a más de 3.500.00 personas que no habían completado los años de actividad ni hecho todos los aportes, porque en su mayoría habían trabajado sin ser registrados por sus empleadores o habían permanecido mucho tiempo desocupados o inactivos. Los recursos asignados a estas poblaciones permitieron en el corto plazo un incremento de la demanda para bienes de consumo.

* un papel importante desempeñado desde 2002 por el Ministerio de Desarrollo Social desde la adopción del PJyJHD consistió en políticas sociales que buscaban hacer frente a urgentes necesidades insatisfechas para reducir la pobreza -sobre todo la indigencia- y que en algunos casos promovían el autoempleo o la creación de microemprendimientos generando puestos de trabajo de carácter precario pero que contribuían a la autosubsistencia de numerosas familias [2]. Esas políticas buscaban, a nivel del territorio y con  contraprestaciones (práctica laboral en empresas privadas u organismos públicos, o la continuación de los estudios interrumpidos), la inclusión social por la vía del acceso al consumo y la participación en la vida colectiva para su contención. Se destaca el Plan de ingreso social con trabajo “Argentina Trabaja”, que da empleo y protección social en municipios por medio de cooperativas a más de 150.000 personas que hacen trabajos de utilidad colectiva de carácter transitorio en calidad de monotributistas sociales y perciben un subsidio de aproximadamente la mitad del salario mínimo legal -que es considerado un “sueldo” por los beneficiarios- en compensación por una jornada reducida de trabajo, suma considerablemente mayor que la que perciben los demás planes sociales [3]. La Asignación Universal por Hijo (AUH) ampliado luego a las madres embarazadas, permitió recibir el beneficio a las familias de 3.500.000 niños y jóvenes que no cobraban la asignaciones familiares por estar desocupados o trabajar en empleos informales o no registrados con un fuerte impacto para reducir la pobreza y sobre todo la indigencia.

Pero se identificó a lo largo del estudio que se fueron debilitando los apoyos al nuevo modos de desarrollo por parte de las Centrales empresariales y sindicales, de los grandes medios de comunicación y de los organismos financieros internacionales, lo cual despertó una oposición política heterogénea y dispersa que dificultó la elaboración de un consenso.

A la luz de los resultados obtenidos, afirmamos que está emergiendo un nuevo modo de desarrollo de “crecimiento con inclusión social” con impacto directo y positivo sobre el empleo, pero no es posible, en estos momentos, postular cual va a ser su sustentabilidad en el tiempo, dados el contexto internacional de crisis, sus restricciones endógenas, la dinámica correlación de fuerzas sociales, la debilidad de los apoyos empresariales y sindicales, “la path dependency” del país y su carácter volátil.

Contradicciones y restricciones del nuevo modelo

- Un estancamiento o disminución de la inversión directamente productiva de fuentes nacionales, así como una debil entrada de inversión extranjera directa, y reticencias al endeudamiento externo a pesar de las bajas tasas de interés. El estancamiento o disminución de la tasas de inversión directamente productiva frenó la creación o expansión de empresas y por lo tanto la generación de nuevos empleos cuya elasticidad respecto del producto disminuyó desde 2007,

- El reinicio del pago puntual de la deuda renegociada y del Cupón ligado al PIB, así como la fuga de divisas, frenó el crecimiento de las reservas del BCRA obligando a adoptar medidas restrictivas para hacer remesas al exterior de los beneficios de las ETN y a la compra de divisas por parte de los hogares (para atesorar o viajes al exrerior) y empresas para comprar insumos y bienes de capital (“cepo” al dólar).

La cuenta corriente terminó siendo negativa debido esencialmente al pago de la deuda y la factura energética, unido al débil ingreso de la IED.

- Las deficiencias en cuanto a la política energética y el comportamiento de las empresas transnacionales dedicadas a la extracción y comercialización de petróleo y gas, provocaron una disminución de la producción que dio lugar a un importante déficit que a partir de 2011 requiere una suma importante de divisas para satisfacer la demanda.

- Una inflación sostenida y elevada, y por otra parte un tipo de cambio que se modificaba con menor ritmo dio como resultado la apreciación de la moneda, que promovió las importaciones, creando dificultades para exportar y estimuló la salida de capitales. Se generaron costos crecientes de producción medidos en dólares que reducen la competitividad de la exportación.

- El crecimiento de la industria destinado esencialmente hacia el mercado interno, impulsó el aumento de las importaciones industriales de bienes intermedios dotados de altas tecnologías y de bienes de capital, cuya oferta interna es todavía limitada, reduciendo el excedente comercial en caso de crecimiento del PIB.

- El volumen de la producción industrial creció fuertemente, pero sin cambiar esencialmente su estructura por ramas de actividad y su proporción respecto del PIB se mantuvo, pero las tendencias hacia la “reprimarización” de la economía debido al precio y la demanda de los commodities exportados dieron lugar a una versión criolla de la “enfermedad holandesa” apreciando la moneda.

-El comercio exterior se amplió respecto de la convertibilidad, y se observa una cierta tendencia al mantenimiento de la reprimarización sin cuestionar en los hechos la inserción dentro de la división internacinal del trabajo como proveedor de commodities agropecuarios y mineros, de MOA y … de automóviles;

- Para reducir los costos empresariales y el impacto de la inflación sobre las familias, desde 2002 y en virtud de la Ley de Emergencia Económica (reconducida año a año) se congelaron las tarifas de los servicios públicos para la población del GBA y del Gran La Plata, compensadas por subsidios a las empresas, que pasaron a significar las ¾ partes del presupuesto. Una estrategia de desarrollo basada en la demanda interna estimulada por el gasto público y las políticas sociales y de seguridad social presionaron para que el gasto público creciera muy por encima de la recaudación, con lo cual se generó un déficit fiscal compensado con deuda intraestatal, transferencias del BCRA (que desde la reforma de la Carta Orgánica está habilitado a pagar la deuda externa), y emisión de bonos asumidos por el  BNA, ANSES y PAMI.

- Las dificultades fiscales se agravaron desde 2012 por las demandas salariales de los empleados públicos y la implementación de la “sintonía fina”, tanto a nivel nacional como provincial, volviendo a cuestionar el sistema de coparticipación que ha concentrado los recursos en la nación.

- El impacto de la inflación, el cuestionamiento del sistema oficial de medición a través del IPC-GBA del INDEC, y el mantenimiento durante dos años del monto de los salarios a partir del cual se debe pagar el mínimo no imponible, puso de relieve la necesidad de estudiar una reforma del sistema impositivo, para que sea mas progresivo y evitar exenciones injustificadas que se legitimaron durante el régimen de la Convertibilidad.

- Las empresas transnacionales que se han implantado para hacer la explotación de la megaminería, especialmente a cielo abierto, benefician de la protección y ventajas los tratados binacionales de inversión (TBI) en cuanto a pago de regalías e impuestos internos pero han funcionado como enclaves y han generado problemas ecológicos que han dado lugar a la constitución de movimientos sociales medioambientalistas.

-En 2008, cuando se hacía necesario el aumento de la recaudación, se produjo un conflicto social prolongado con las organizaciones de los productores agropecuarios que, con el apoyo de partidos politicos opositores de distinto signo, cuestionaron las modificación del sistema retenciones sobre la exportación (esencialmente de soja), conflicto que tuvo amplia repercusión social  y política, debilitó temporariamente al gobierno y dejó secuelas.

- Finalmente, los estudios de FLACSO pusieron de manifiesta que, a pesar de todos los cambios introducidos desde 2002 se mantuvo-aunque atenuada en comparación la convertibilidad- el proceso de heterogeneidad estructural, la concentración y extranjerización del sistema productivo iniciado en 1975-76y se desencadenaron a nivel institucional fuertes tensiones y conflictos entre los tres poderes y se presentaron denuncias de corrupción, y falta de transparencia de altos funcionarios que gozan de impunidad judicial.

Con el fuerte crecimiento del PIB desde 2002 se hicieron manifiestas insuficiencias en materia de infraestructura de transporte, energía eléctrica, petróleo y gas que provocaban cortes de servicios (ante aumentos estacionales de la demanda), mal funcionamiento y aumento de los accidentes.

Hacia el final del periodo analizado se observó una reducción del número absoluto de nuevos empleos registrados creados e incluso se incrementaron las tasas  de desempleo y subempleo.

Esta nueva etapa del modelo coincide con los mandatos de la presidente Cristina Fernández de Kirchner, en los que se observaron dos años de estancamiento o bajo crecimiento del PIB (según las fuentes) que tuvieron impacto sobre la creación de empleo, disminuyendo su elasticidad respecto del PIB. Es en un contexto de conflictos sociales y de dificultades políticas que se adoptaron nuevas políticas sociales y de empleo que son muy interesantes para estudiar la relación entre el modelo de desarrollo y las políticas activas de empleo.

La “sintonía fina”

Los cambios anunciados recientemente de ciertas políticas, sin cambiar el modelo de desarrollo, denominados “sintonía fina”, no son formulados de manera integral. Se trata de introducir correcciones y modificaciones en la magnitud y el comportamiento de las variables arriba mencionadas y lógicamente también tendrá repercusiones directas sobre el empleo. La orientación de la nueva política iniciada en 2011 podría resumirse en: mayor intervención directa del Estado para regular la economía y renacionalizar empresas como fue el caso de YPF; frenar la fuga de divisas y controlar el mercado paralelo de cambios para evitar la crisis de la balanza de pagos; hacer frente al tremendo déficit en materia de transporte ferroviario y subterráneo transfiriendo responsabilidades hacia la CABA y las provincias; disminuir el incremento del gasto público sin bajar el presupuesto para políticas sociales, pero reduciendo el monto de los subsidios lo cual implica el aumento de las tarifas de combustibles, servicios y transporte; el control y freno a las importaciones para evitar el déficit comercial debido a la necesidad de importar grandes volúmenes de petróleo y gas durante varios años; el control y freno (relativo) a los incrementos de precios de los bienes que integran el IPC con el intento de instaurar una moderación salarial en el momento de la negociación colectiva recurriendo a acuerdos no escritos entre la Secretaria de Comercio y las Cámaras que agrupan a los supermercados dejando planear la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento; reforma de la Ley de Riesgos del Trabajo que introdujo algunas mejoras a pedido de los empresarios, pero se orienta esencialmente a la reducción de los costos empresariales y evitar la doble vía para el cobro de las indemnizaciones.

Las políticas de empleo en ambos modelos

Una de las diferencias esenciales entre ambos modelos verificada en la investigación, es el papel que ambos asignaron al trabajo y al empleo y la orientación y contenido de las políticas adoptadas.

Se observa entre ambos modelos una transición desde las políticas pasivas hacia las políticas activas, aunque algunas de las pasivas adoptadas en la década de los años 90 siguen todavía teniendo vigencia y se van extinguiendo. Las políticas activas de empleo más importantes consisten en el fortalecimiento del servicio publico de empleo, los programas de formación profesional y en las políticas de transferencia directa: el PJyJHD que se va extinguiendo, el Seguro de Capacitación y Empleo, el Programa Jóvenes con Mas y Mejor Trabajo, el Programa de Empleo Comunitario, el Programa de Inserción Laboral con sus varias modalidades, el Programa de Recuperación Productiva (REPRO), el Plan de profesionalización y jerarquización del servicio doméstico y actividades afines. El pago del Seguro por Desempleo puede considerarse una política pasiva, pero si se lleva a cabo bajo la modalidad del “pago único” puede servir para financiar iniciativas individuales de autoempleo; la política que ataca el problema del “trabajo en negro” (que involucra al tercio de los asalariados), basado en campañas publicitarias, las denuncias y las inspecciones de oficio buscando su regularización y registro ante la ANSES y el MTEySS.

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se modernizó y amplió su planta de personal dedicado a las políticas de empleo, contratando numerosos profesionales  por tiempo determinado  con recursos propios y de los organismos internacionales, y fortaleció su presencia en las provincias y sobre todo a nivel municipal, por medio de los SME. Las formulación e implementación de las políticas de empleo beneficiaron de la cooperación técnica internacional, que de alguna manera las condicionaron sobre todo durante la convertibilidad. Los recursos asignados desde 2002 a estas políticas en el Presupuesto nacional fueron modestos, pero se incrementaron significativamente durante la post-convertibilidad.

Algunas políticas de empleo, de carácter activo, quedaron a cargo del Ministerio de Desarrollo Social con fuerte involucramiento del Ministerio de Infraestructura (aportando asistencia técnica y recursos) y los municipios; pero se trata de trabajos de carácter precario y sin orientarse a la creación de empleos estables regulados por la Ley de Contrato de Trabajo. Esa es una de las explicaciones de porqué existieron políticas sociales y políticas de empleo que no siempre se implementaron de manera coordinada y complementaria.

Las relaciones entre esos tres ministerios fueron cordiales, respetando la división del trabajo pero sin mayor articulación ni cooperación efectiva, dando lugar a superposiciones, doble empleo de recursos, e incluso conflictos interinstitucionales de contenido político en el territorio.

Uno de los problemas que se identificaron en los dos modelos de desarrollo y tanto para las políticas activas y pasivas es una insuficiente evaluación. Los procesos de evaluación de los objetivos, las normas operativas, la implementación y los resultados de las políticas de empleo deben definirse en el momento de adoptar las políticas para hacer su seguimiento y quedar a cargo de especialistas, evitando la endogeneidad, sometiendo los resultados a las autoridades pertinentes y a los actores sociales, difundiendo los resultados para dar cuenta de un problema societal de cuya evolución dependerá la suerte de las generaciones futuras.

 

Reflexiones finales

Es indudable que los modelos de desarrollo tienen impacto sobre el mercado de trabajo de manera directa y por intermedio de las políticas de empleo (Neffa, 2011).

La variable determinante y directa del nivel de empleo es el crecimiento del PIB, pero su impacto depende de: la modalidad que adopta el modelo de desarrollo (estructura sectorial del sistema productivo, nivel de heterogeneidad, grado de concentración y de extranjerización, etc.), las instituciones que regulan la relación salarial, las ideologías y estrategias de los actores sociales, la correlación de fuerzas sociales existentes y obviamente de las políticas públicas de empleo.

La investigación verificó que las políticas de empleo pasivas –de corto plazo, y centradas sobre la oferta de fuerza de trabajo- que a veces se las asimila exageradamente a las políticas sociales, pueden hacer menos penoso el paso de los desocupados sobre el mercado de trabajo, pero tienen pocos efectos para la reducción del desempleo, porque no buscan la generación de nuevos empleos estables sino otorgar beneficios sociales que permitan la reproducción de la fuerza de trabajo y asegurar la subsistencia, completar los estudios o adquirir formación profesional, en contrapartida de la ejecución de trabajos precarios o de monitorear el cuidado de la salud y la educación de los hijos. Esas fueron las características de las políticas que predominaron durante la convertibilidad y prosiguieron luego con menor peso,  que fueron útiles para reducir la indigencia y la pobreza, pero no resolvieron el problema del desempleo y subempleo que fueron creciendo paulatinamente.

Las políticas activas de empleo –con un horizonte de mediano y largo plazo, que intervienen sobre la oferta y la demanda de fuerza de trabajo para reducir o eliminar los desequilibrios cuanti y cualitativos del mercado de trabajo centrando la atención en la generación de nuevos empleos estables- no tienen un efecto inmediato y para ser viables y sustentables requieren su articulación con políticas macroeconómicas que las incluyan realmente entre sus “variables objetivo”. Por ejemplo: en las políticas de inversiones, de comercio exterior, de crédito, de tipos de cambio, política industrial, de ciencia, tecnología e innovación,de productividad precios y salarios, de competitividad genuina (productividad, calidad, innovación, novedad, variedad de los productos), etc. Para ser viables se requiere de manera complementaria la adopción de normas laborales y de seguridad social que promocionen y protejan el empleo registrado ejecutado en adecuadas condiciones y medio ambiente de trabajo, e instaurar la participación institucionalizada de los actores sociales para que adopte la forma de una política de Estado y se asuman compromisos -nacionales, sectoriales o por rama de actividad-, en el sentido de hacer concesiones negociadas para lograr un consenso. Es difícil en Argentina adoptar e implementar una política activa seria y sustentable con la oposición, o sin la intervención, de las organizaciones empresariales y sindicales.

Es obvio que la solución óptima es la coordinación y complementación entre las políticas pasivas y activas.

Temas pendientes en la agenda:

  • No existe hasta el presente un Plan Nacional de Desarrollo plurianual donde se inserten las políticas de empleo de manera transversal, integradas con las políticas económicas estableciendo objetivos, plazos, agentes ejecutores, recursos y herramientas, estableciendo responsabilidades compartidas entre los diversos organismos de la administración pública, designando las instancias de seguimiento y evaluación.
  • Tampoco se creó una instancia tripartita, una institución donde, siguiendo los Convenios y Recomendaciones de la OIT, las organizaciones sindicales, empresariales y los ministerios directamente involucradas se reunieran periódicamente para consensuar un análisis y diagnóstico de la situación, definir objetivos, establecer prioridades, asignar recursos y adoptar compromisos para la implementación y la evaluación de las políticas de empleo. En varias oportunidades se mencionó la creación de un Consejo Económico y Social pero no prosperó por razones políticas y por la fragmentación ideológica entre y dentro de las organizaciones patronales y sindicales. El Consejo nacional del salario, la productividad y el empleo comenzó a funcionar regularmente, pero ha concentrado prioritariamente sus actividades en la determinación del salario mínimo, erosionado por la inflación.
  • Las políticas de empleo no han adoptado hasta ahora la forma de una política de Estado, que logren un consenso de los partidos políticos y de los actores sociales para que, sin negar la existencia de conflictos de intereses, asuman institucionalmente el compromiso de asegurar su permanencia y continuidad.

Pero como concusión preliminar nos parece todavía insuficiente la inserción que tiene la problemática del empleo como “variable objetivo” dotada de recursos (en términos cuantitativos y cualitativos) -y no solo como justificativo-, dentro de las políticas nacionales económicas, de infraestructura, sociales y de ciencia tecnología e innovación productiva. La falta de esa integración contribuye a la disminución del ritmo de crecimiento del empleo que se observa desde 2007. El MTEySS no tiene las atribuciones y los recursos para la generación de nuevos empleos estables. Hasta que ese objetivo no se constituya en una prioridad para los Ministerios de Economía, Industria, Agricultura, e Infraestructura, cuyas decisiones son las que generan o estimulan de manera directa la creación de nuevos empleos, no cambiará la tendencia señalada.

 

Bibliografía

Neffa Julio (2011), “Políticas de empleo: dimensiones conceptuales y diversos componentes”, Empleo, desempleo y políticas de empleo, Nº8, CEIL, 4º trimestre. URL: http://www.ceil-conicet.gov.ar/wp-content/uploads/2013/03/8politicas.pdf

Neffa Julio, De la Garza Enrique, Muñiz Terra Leticia (2009), Trabajo, empleo, calificaciones profesionales, relaciones de trabajo e identidades laborales, volumen I y II, CLACSO/CEIL-PIETTE/Trabajo y Sociedad, Buenos Aires

Neffa Julio, Eymard-Duvernay François (2007), Teorías económicas sobre el mercado de trabajo III. Análisis institucionalistas, Fondo de Cultura Económica/CEIL-PIETTE/Trabajo y Sociedad.

Neffa Julio (coord.), Albano Julieta, Pérez Pablo, Salas Julieta y Toledo Fernando (2007), Teorías económicas sobre el mercado de trabajo II. Neoclásicos y nuevos keynesianos, Fondo de Cultura Económica/CEIL-PIETTE/Trabajo y Sociedad.

Neffa Julio, Féliz Mariano, Panigo Demian y Pérez Pablo (2006), Teorías económicas sobre el mercado de trabajo I. Marxistas y keynesianos, Fondo de Cultura Económica/CEIL-PIETTE/Trabajo y Sociedad.

 

Notas

[1] Este tema fue desarrollado en un libro y varios capítulos de libros y artículos.

[2] Un Documento elaborado por Demian Panigo y otros analiza el impacto de la AUH sobre la indigencia y la pobreza.

[3] Las políticas activas de empleo que se impulsaron a partir del SCyE fueron analizadas exhaustivamente en los documentos de la serie Empleo, Desempleo y Politicas de Empleo, que pueden consultarse en http://www.ceil-conicet.gov.ar/publicaciones/empleo-desempleo-y-politicas-de-empleo/

 

Para citar este artículo: Neffa Julio C. (2013), Modos de desarrollo y políticas activas de empleo en Argentina (2002-2007), Novedades CEIL Nº40, mayo. URL: http://www.ceil-conicet.gov.ar/divulgacion/articulo-del-mes/modos-de-desarrollo-y-politicas-activas-de-empleo-en-argentina-2002-2007-julio-c-neffa/