Tesis de Maestría en Ciencias Sociales del Trabajo UBA
Director: Julio C. Neffa
Co-Directora: Johanna Maldovan

La década de 1990 marcó un hito en la historia reciente de los países del Cono Sur. El ascenso y consolidación de gobiernos neoliberales democráticamente elegidos,significó para la región una profundización en la orientación del modelo económico imperante, entre otras medidas, en el incremento de la apertura comercial, el desarrollo del modelo conocido como “Plaza Financiera”, los avances de reformas en el Estado-centrados en el ajuste del gasto público-, así como la reestructuración de los sistemas productivos, bajo el paradigma de la competitividad por vía de la flexibilidad, avanzando los servicios en detrimento de la industria. Estas medidas tuvieron sus antecedentes inmediatos en las políticas de los regímenes cívico-militares iniciados en la década de 1970 en el continente sudamericano. Uruguay no estuvo ajeno a esta situación y tuvo en la crisis social y económica del año 2002, el desenlace de décadas de implementación de políticas neoliberales.

En octubre de 2004 se produce un hecho político histórico para Uruguay: el triunfo por primera vez en las elecciones presidenciales de la izquierda partidaria encolumnada en el espacio denominado como Frente Amplio (FA). De este modo, luego de quince años de neoliberalismose sumaba a la “ola progresista” de comienzos del 2000 que también incluyó a otros países sudamericanos como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y Venezuela. La victoria del FA en las elecciones de fines de 2004, puede ser comprendida como una “salida política a la uruguaya” a la crisis social y económica del año 2002. Esta afirmación alude a la canalización de la disconformidad de la ciudadanía dentro de los límites institucionales del sistema político uruguayo y por vía de las instancias electorales convencionales.

La afirmación anterior se evidenció en el trasiego de votantes que históricamente adhirieron a los Partidos Tradicionales (entiéndase Colorado y Nacional), hacia la opción del FA. Lógicamente este fenómeno no se explica sólo por las elecciones de 2004, sino que desde la creación del FA en 1971 y particularmente desde la década de 1990, la izquierda fue incrementando su caudal de votos de manera sostenida. El electorado uruguayo encontró en el FA un canalizador del desencanto con la dirigencia de los partidos que habían gobernado por más de 170 años al Uruguay. Junto a la decisión de una mayoría del electorado de acompañar a la opción frenteamplista, otro rasgo que tuvo la situación “post-crisis” en el país fue que no dio la posibilidad para el surgimiento de nuevas figuras políticas(los conocidos como outsiders), por fuera de los tradicionales dirigentes de las principales colectividades partidarias. Consideremos que, a pesar de que el Dr. Tabaré Vázquez fue el primer presidente de la izquierda uruguaya, éste ya había sido candidato en las elecciones nacionales de 1994 y las del año 1999. Estos aspectos son elementos a tener en cuenta para los análisis de la experiencia frenteamplista con respecto a otros ejemplos de gobiernos progresistas o de izquierda latinoamericanos. Existieron ejemplos de países donde efectivamente la ciudadanía optó por líderes políticos por fuera del establishment y que en algunos casos comandaron propuestas políticas ajenas a las estructuras partidarias históricas (Bolivia y Venezuela pueden ser dos ejemplos de esto).

La victoria del FA tuvo una profunda repercusión en todo el sistema político, más allá de los partidos Colorado y Nacional. En función de nuestro tema de análisis, nos interesa particularmente remarcar las derivaciones de este hecho en las organizaciones de los dos actores centrales del mundo del trabajo: empresarios y trabajadores. Por aquellos años, el escenario para ambos estuvo definido por la incertidumbre: un cierto recelo por parte de los primeros en relación al nuevo frente en ascenso, mientras que los segundos -por primera vez en la historia del país- tenían a un aliado político ocupando el gobierno nacional. En este camino de afianzamiento de una nueva fuerza política, el sindicalismo contribuyó (a través de la conformaciónde la Convención Nacional de Trabajadores [CNT], creada a mediados de la década de 1960 y luego con la restauración democrática a través del Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores [PIT-CNT]), a construir una alianza histórica con el FA que se mantiene vigente hasta la actualidad.Una “hermandad” que creció a la luz de la “comunión” ideológica y de intereses políticos, y que se fortaleció en la resistencia a la dictadura cívico-militar iniciada en 1973 y luego del retorno democrático, con la oposición a las políticas neoliberales de los gobiernos blanqui-colorados de la década de 1990.

Entre los numerosos desafíos que tuvo que abordar esa fuerza política en lo inmediato, se destacaba la urgente necesidad de recomponer el sistema de relaciones laborales, puesto en jaque por décadas de ejecución de políticas neoliberales por parte del bloque conservador. La generación de empleo de calidad junto a la normalización del modelo de negociación colectiva, denominado en Uruguay como Consejos de Salarios (CC.SS.), fueron dos de los principales objetivos que el Poder Ejecutivo de la época estuvo emplazado a trabajar sobre soluciones a la brevedad.

El objetivo central de la tesis es analizar a las dos primeras gestiones del FA (2005-2010 y 2010-2015) como “gobiernos socialdemocráticos tardíos” (Lanzaro, 2014), a partir del análisis de la política laboral implementada en ese decenio. Para tal cometido, dentro de esa categoría conceptual priorizamos el análisis de las relaciones de la izquierda gobernante con el sindicalismo representado por el PIT-CNT. La caracterización de este vínculo la llevaremos a cabo a través del análisis de sus relaciones históricas producto de sus orígenes casi simultáneos, la actualidad de esa relación con el ascenso del FA al gobierno y además, por intermedio del análisis de los principales cambios en materia laboral en este período.

Las preguntas que orientan esta investigación son las siguientes:

Estas interrogantes sintetizan el doble objetivo que se propone esta tesis: en primer lugar, nos interesa analizar las características generales que ha tenido la política laboral del Frente Amplio a través de la categoría conceptual denominada como “gobiernos socialdemocráticos tardíos”, defendida por el investigador uruguayo Dr. Jorge Lanzaro. Este análisis incluye la primera administración del Dr. Tabaré Vázquez (2005-2010) y la siguiente liderada por el Sr. José Mujica (2010-2015). Particularmente además del análisis de las principales leyes y distintas iniciativas en materia laboral impulsadas en esos diez años, tenemos como premisa destacar las relaciones entre el movimiento obrero organizado, representado por el PIT-CNT y el FA, desde una perspectiva histórica y en esta última etapa con éste partido progresista en el gobierno.

En segundo lugar, el siguiente objetivo de la tesis consiste en analizar a través de dos ejemplos (los CC.SS. y el programa Centros Públicos de Empleo), las estrategias que tomó el gobierno del FA en ese períodoa partir denuestra categorización definida como “restauración con cambios” e “innovación” en materia de política pública laboral. Es importante hacer la salvedad de que no consideramos a estas categorías como excluyentes entre sí; por ejemplo, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional es un caso “intermedio” que analizamos, entre ambas categorías analíticas. Es una primera aproximación al tema desde esta perspectiva y lo fundamental es contribuir al desarrollo de estudios e investigaciones en materia laboral desde la Ciencia Política. Otro aspecto a considerar es que en esta tesis nos enfocamos exclusivamente en lo actuado desde el MTSS, como principal institución en materia de trabajo y empleo en aquél país.

Construcción del problema

Entre las distintas categorías conceptuales que se han utilizado recientemente para la caracterización de los gobiernos progresistas de la región, nosadherimos a la propuesta del Dr. Lanzaro sobre lo que éste entiende como “socialdemocracias tardías”(2009) para definir los casos de algunos partidos gobernantes de la región. Este concepto que incluye a la experiencia progresista del Frente Amplio en Uruguay, define los rasgos más destacados de este tipo de iniciativas: partidos consistentes (institucionalizados), de filiación socialista, con vínculos de cercanía con sindicalismo y que atravesaron procesos de cambios, entendiéndose por esto la adopción de estrategias de moderación de sus postulados políticos.

El concepto que promueve el Dr. Lanzaro, tiene su antecedenteen lo que tradicionalmente se entiende fundamentalmente desde la Ciencia Política como un “gobierno socialdemocrático”. Este concepto, que alude a una época específica de la historia mundial (los años posteriores a la crisis de 1929) y a una determinada región (Europa) fue aplicado a las realidades de nuestros países latinoamericanos, sin tener en cuenta las especificidades de éstos. El principal aporte de la teoría de este investigador y por este motivo, la consideramos de suma valía para nuestra investigación, es que logra adaptar esa conceptualización eurocéntrica a las experiencias de nuestro continente.

En el marco de esta tesis, nuestra caracterización del FA como un gobierno socialdemocrático tardío, está centrada en el análisis de los vínculos que entabla el partido de gobierno con los sindicatos. Por lo cual, más allá del análisis de los otros aspectos que conforman la categoría conceptual, priorizamos el ámbito de las relaciones de trabajo como uno de los más destacados escenarios de disputa entre el gobierno, la oposición partidaria y las organizaciones sociales.

En nuestro análisis, sostenemos que los cambios más trascendentales enla política laboral se concentraron en su mayoría en el primer período de gobierno frenteamplista. Una de las razones más evidentes de ello fue la necesidad de “torcer el rumbo” de un país que se encontraba aún convaleciente de la peor crisis social y económica de su historia. Por tanto, las decisiones en los temas del trabajo, formaban parte de las trasformaciones que desde un comienzo, buscó promover el equipo de gobierno. Aquí sobresale la decisión de retomar las convocatorias a los CC.SS.a partir de mayo del año 2005; suspendidas hacía poco más de diez años. Se incorporaron las actividades agropecuarias y asimismo, se concretó la instauración de dos Consejos Superiores para las actividades económicas delimitadas por la ley fundacional de 1943. Entre los cometidos de estos Consejos (luego fusionados), estaba la redacción de un proyecto de ley para regular las negociaciones colectivas del sector privado (actual ley n°18.566). Otro hecho novedoso, fue la incorporación de los trabajadores del sector público al sistema de los CC.SS. (ley n°18.508).

Además de lo que refiere a la reconstrucción del entramado institucional que involucraa la negociación colectiva, el gobierno avanzó sobre las políticas activas de empleo en lo que respecta a su incremento y junto a ello, la participación de más instituciones estatales tanto en el diseño como en la implementación de este tipo de iniciativas. Al interior de la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo de Seguridad Social (DINAE-MTSS), histórica responsable de las políticas de empleo dentro de esa estructura ministerial, se desarrollaron transformaciones de suma relevancia.

En este sentido, analizamos el programa Centros Públicos de Empleo (CePE), como una de las iniciativas con mayor repercusión a la interna de ésta institución. Además de este programa, de manera más general incluiremos en nuestro análisis la creación,en octubre de 2008 (ley n° 18.406), del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP). Nos interesa por un lado, porque el accionar de este nuevo instituto alteró la lógica inicial que tuvo la ejecución del programa CePE a través de DINAE y luego, porque su instauración fue otra evidencia de una estrategia gubernamental de proceder en este caso en el ámbito laboral, por vía de nuevas instituciones, pero que mantienen rasgos de otros organismos (extintos o no) respecto a su funcionamiento y cometidos. En este caso, el INEFOP es resultado de la desaparición de la Junta Nacional de Empleo (JUNAE), asumiendo sus funciones más algunas otras que se consideraban por parte de los actores políticos de la época.A lo largo de la tesis analizamos más en detalle este nuevo órgano tripartito (gobierno, trabajadores y empresarios), que suma un nuevo eslabón a esa histórica caracterización de las instituciones laborales del país.

Para dicho análisis, proponemos una conceptualización que nos permita caracterizar las principales orientaciones y dinámicas de las políticas laborales del FA en nuestro período de estudio y que consideramos es el principal aporte en esta investigación. Esta consiste en la definición de la política laboral del FA a través de una división conceptual(“restauración con cambios/innovación”) que busca delimitar dos estrategias diferentes en la construcción de dichas políticas, que adquieren características y dinámicas diferenciables en lo que respecta a los objetivos a los cuales apuntan, los actores que participan y su vinculación con las formas tradicionales de intervención estatal en materia laboral.

La delimitación de una política en uno u otro de los tipos construidos no quiere decir que no pueda compartir algunos de los rasgos señalados para el tipo opuesto. Es decir que lo que nos interesa con fines analíticos, es poder diferenciar dos dinámicas diferentes en la orientación e implementación  de las políticas laborales que si bien son, a grandes rasgos diferenciables, muchas veces pueden compartir algunos rasgos y no necesariamente construirse como opuestos irreconciliables.

Al primer tipo de estrategias políticas lo hemos dado en llamar “restauración con cambios”, mientras que al segundo lo denominamos “innovación”.Con el primero,en líneas generales nos referimos a la reconstrucción (entendiéndose como recuperación) de ciertas institucionesfundamentales del sistema de relaciones laboralestradicionales del paíscon el rasgo distintivo de modificardeterminadas características de sus antecedentes institucionales históricos. Específicamente, este tipo de estrategia alude: a) a la creación o recuperación de una institución en el sector público; b) la introducción de modificaciones de relevancia en la función del Estado a partir de esos cambiosque trae consigo esa institución y c) la nueva institución creada o recuperada, mantiene características similares en su misión, objetivos y diseño institucional en relación a una institución anterior que intervenía en esa misma área de política pública. Este último punto es fundamental para comprender la diferencia con el segundo tipo de estrategia política; la “restauración con cambios” comprende, además de la recuperación, a la creación de una institución. Sin embargo, ésta última no debe ser comprendida como original en sí, como una acción que traiga una novedad. Esto, porque la “creación” a la que refiere la tipología se remite al hecho en sí de erigir algo, pero no tiene porqué avanzar sobre un área en la que no existía antecedentes institucionales.

La evidencia más relevante de este accionar por parte del gobierno fue la recuperación de los CC.SS[2]. La categoría define de manera precisa la coyuntura que enfrentó el FA en este tema, ya que recuperó la negociación colectiva suspendida desde 1992 (en este caso por una decisión política que se mantuvo por tres gestiones de gobierno distintas) a través de nuevo modeloque tenía cambios con respecto a la anterior versión, pero manteniendo el objetivo central de regular las relaciones que surgen del mundo del trabajo. La incorporación de nuevos grupos a la negociación colectiva como sucedió con los trabajadores públicos y los trabajadores rurales y los domésticos, junto con la decisión de dotar de una estructura específica al interior de los CC.SS. para los trabajadores del sector privado y público, son evidencias de esta estrategia que respeta el modelo tradicional de negociación colectiva pero que a su vez, le introdujo cambios que significaron el fortalecimiento del papel regulador del Estado en esta área. Junto con esto, la decisión del gobierno de legislar para consolidar estas transformaciones, es un desafío para un país que se ha caracterizado desde sus comienzos, por tener un sistema de relaciones laborales que ha mantenido una cierta autonomía normativa.

El segundo tipo es la estrategia de “innovación” de políticas. A nuestro entender lo innovador está dado por: a) su diseño institucional; b) el papel que se le otorga al Estado y c)por legislar sobre un derecho o reivindicación que anteriormente no era reconocido y/o por el diseño de una política bajo esa misma premisa.El proyecto político frenteamplista tuvo en la aprobación de numerosas normas laborales su aspecto más transformador;así sucedió con políticas de empleo, las leyes de libertad y de licencia sindical, la de regulación del régimen de contratación por medio de tercerizaciones, la ampliación del seguro de desempleo para los mayores de cincuenta años, entre otras tantas. Seguramente una de las más trascendentales leyes, por ser una reivindicación histórica de uno de los sectores más postergados y paradójicamente, actores centrales de la actividad económica uruguaya, fue el establecimiento de la jornada laboral de ocho horas para los trabajadores rurales y la regulación de los días de asueto como el ciclo semanal de trabajo (Méndez, Senatore y Traversa, 2009). Podemos mencionar que entre el primer y segundo año de la primera administración del Dr. Tabaré Vázquez, se aprobaron treinta y cinco leyes referidas a cuestiones del ámbito laboral (Senatore et. al, 2013).

Elegimos como ejemplo de “innovación” el programa CePE de DINAE y al que luego se sumó INEFOP a su gestión.Respecto al primer aspecto, esta política se distingue porque “aterriza” en el territorio como referente de la nueva estructura de DINAE que tiene como premisas la generación de empleo y el apoyo a emprendimientos productivos tanto para empresarios como trabajadores de cada localidad. En segundo orden, el Estado asumo un rol activo en el mercado de trabajo, incentivando el encuentro entre la oferta y la demanda de trabajo. Lógicamente han existido otras experiencias que han tenido ese cometido como objetivo, es más, si recordamos la acepción de políticas de empleo en un sentido amplio que plantea Neffa, toda política anhelaría esto, sin embargo, este formato fue original para lo hecho anteriormente. Lo específico está dado porque el Estado decide intervenir y competir con agentes privados en el ámbito de la intermediación laboral. En tercer orden, lo innovador consiste en el diseño de una política activa de empleo que determina una alianza territorial entre un actor nacional como DINAE-MTSS y uno departamental (segundo nivel de gobierno) como son las Intendencias. Es vital para nuestro análisistener en cuenta estas características que ha tenido el programaCePE desde sus orígenes para entender el funcionamiento problemático que tuvo al menos en nuestro período de referencia^[3].

Las políticas de empleo las clasificamos desde un “sentido amplio” o en un “sentido estricto”, de acuerdo a la propuesta teórica del Dr. Julio César Neffa (2001). La primera acepción refiere a las medidas que surgen a partir del accionar del Estado e inciden de manera directa o indirecta en el funcionamiento del mercado de trabajo. Dentro de esta categoría entrarían todas las medidas en materia económica que disponga el Gobierno. Las políticas de empleo en sentido estricto son los instrumentos que utiliza el actor gubernamental para resolver problemáticas específicas del mercado de trabajo como son el desempleo, el subempleo y falta de formación profesional, entre otras. De la anterior clasificación por la naturaleza de éstas, se desprende la división entre las políticas pasivas y activas de empleo. Dentro de éstas últimas están los Servicios Públicos de Empleo (SPE) y que en Uruguay se denominaron como CePE. Todos estos conceptos serán analizados en detalle en esta tesis.

En suma, en el análisis de las políticas de empleo impulsadas por el FA desde el año 2005, nos limitamos a las diseñadas y ejecutadas en primera instancia por la DINAE, como referente del tema en el organigrama institucional del MTSS. Esto no implica que dejemos de lado lo que realizan otras instituciones que también tienen sus propias políticas de empleo de manera exclusiva y/o coordinada con otros organismos, desde el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) hasta por ejemplo, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) serán considerados.

Método de investigación

Nuestro planteo metodológico consiste en un estudio de carácter cualitativo (Vasilachis de Gialdino, 1992). El cometido de esta tesis es aportar a un área temática escasamente desarrollada en Uruguay, particularmente desde la Ciencia Política. Por lo que debemos entender esta tesis como una primera contribución y que con la acumulación de trabajos a futuro, redundará en una ampliación en el mediano y largo plazo, de los temas de investigación analizados desde una mirada politológica. Esto último no excluye los aportes desde otros enfoques sobre el tema, incluso consideramos que nuestra tesis es un ejemplo de esto, sino que el incremento de este tipo de investigaciones será positivo sin dudas para el desarrollo del campo académico y profesional de la Ciencia Política.

Las técnicas de recolección de datos que son parte de la investigación cualitativa ostentan la característica en común de buscar describir instancias, momentos significativos en la vida de la gente. Denzin (1994), basándose en manifestaciones de otros investigadores, destaca el concepto de lo cualitativo como una bricoleur, aludiendo con este concepto a la tarea fundamental por parte del investigador de “tejer” (un bricolage) prácticas, técnicas y métodos distintos para abordar problemas concretos.Esta investigación, es enriquecida por el relevamiento documental de diversas fuentes, entre las que cabe señalarla lectura de bibliografía específica sobre el tema, una revisión documental que abarca las resoluciones, normas, leyes y decretos ministeriales así como las emanadas por el Poder Ejecutivo, la lectura de medios de prensa escritos, sitios de Internet y demás medios de comunicación, como estrategia permanente de búsqueda de información. Otra fuente de información está determinada por la realización de entrevistas semi-estructuradas a informantes calificados de la Academia así como del sector público, durante el segundo semestre del año 2016, con el objetivo de relevar las representaciones de éstos sobre los temas que forman parte de nuestra tesis. Adicionalmente, tendremos en consideración la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística de Uruguay así como otros documentos realizados por este organismo estatal y la revisión de documentos de trabajo, tesis e investigaciones realizadas sobre el tema, nacional e internacional.